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2017.06.21 09:48

북한의 연방제

1) 개요

 

연방제란 국가결합의 일종으로서, 그 결합의 정도에 따 라 형태와 내적 관계에서 많은 차이가 있다. 보통은 연방 자체 가 국가가 되어 국제법상의 능력을 갖고 있으며 연방 내부관계 는 국내법 관계이고 연방 조성국은 자치적 존재인 경우를 말한 다. 영연방의 경우는 이와 달리 서로가 대등한 지위에 있는 주 권국가이며, 그 결합의 정도가 매우 약하고 우호협력을 기초로 특수한 관계를 유지하는 집합체이다.

 

북한이 주장하고 있는 남북한 통일방안으로서의 연방제 는 시대의 변천에 따라 그 내용을 달리해 왔다. 그것은 북한의 통일방안이 대남정책과 맞물려 있기 때문이다. 북한은 남조 선 혁명론에 입각하여 전 한반도의 공산화 통일을 종국적 목 표로 내걸고 환경 조건에 따라 대남정책을 변화시켜 왔다. 북한은 이 대남정책의 연장선상에서 연방제의 구체적 내용을 변 형시켜 온 것이다.

 

1960년대의 남북 연방제는 두 체제의 공존을 바탕으로 한 통일의 과도적 형태로서의 특징을 갖고 있으며, 당시 경제 역량의 우위를 업고 남한 사회의 혼란한 상황을 부채질하기 위 하여 제안되었다. 1970년대의 남북 연방제는 고려연방공화국 이라는 국호를 제시하고 단일 국호로 유엔에 가입하자고 했으 며, 통일전선 형태의 대민족회의를 전면에 내세운 것이 특징 이다. 1980년대의 ‘고려민주연방공화국 창립방안’은 외교·군 사권을 중앙정부가 갖는 완성형 연방국가를 바로 창립하자는 것인데, 이를 위해 주한미군 철수 등 ‘남조선 혁명’의 선결조 건을 내걸고 있다. 1990년대 이후에는 지역정부의 권한을 점 차적으로 중앙정부로 옮겨가자는 ‘느슨한 연방제’와 이를 좀 더 구체화하여 두 개 정부가 현재의 기능과 권한을 그대로 갖 는다는 ‘낮은 단계의 연방제’를 제시하였으며, 제도적 통일은 후대에 맡기자고 주장하는 등 단계적 통일론으로 선회하였다.

 

그러나 북한의 연방제는 중앙정부와 지역정부의 관계가 어떻든 우선 연방국가부터 만들고 보자는 것과 그 실현은 연 석회의 방식의 정치협상회의나 대민족회의 등을 상정하고 있 다는 점에서는 변함이 없다. 이념과 체제가 다른 지역정부 간 에 연방을 구성한다는 것은 선례도 없고 현실성도 없다. 상호입장 차이가 뚜렷한 이질적인 대표들로 연방정부를 구성할 경 우 전반적인 의사결정에 실패할 수밖에 없기 때문이다. 이런 점에서 북한의 연방제는 화해와 협력을 통해 민족공동체를 회 복하면서 통일국가를 완성하자는 우리의 통일방안과는 근본 적으로 차이가 있다.

 

 

2) 주요 내용

 

 

① 1960년대의 남북 연방제

 

김일성은 1960년 8월 14일 8·15 해방 15주년 기념연설 에서 처음으로 연방제를 제의하였다. 김일성은 어떠한 외국 의 간섭도 없이 민주주의적 기초위에서 자유로운 남북총선거 를 실시하는 것이 평화적 조국통일의 가장 합리적이고 현실적 인 방편이지만, 남한 당국이 이를 받아들일 수 없다면 과도적 인 대책으로서 연방제를 실시할 것을 제의한다고 했다. 그 내 용은 당분간 남북한의 현재 정치제도를 그대로 두고 두 정부 의 독자적인 활동을 보존하면서 두 정부의 대표들로 구성되는 ‘최고민족위원회’를 조직하여 남북한의 경제·문화 발전을 통 일적으로 조정하자는 것이었다.

 

이 연방제는 지방정부의 내정·외교·군사권을 그대로 존 속시키고, 정부당국의 대표들로 일종의 협의기구를 구성하여 경제와 문화 등 분야에서 교류협력하자고 함으로써 사실상 국 가연합적 성격이 강하였다. 당시 우리 사회는 4·19 혁명 이후 백가쟁명식의 통일논의가 전개되는 등 혼란한 상황을 겪고 있 었으며, 북한은 이를 남조선 혁명의 호기로 보고 대남 평화공 세 차원에서 이 점진적인 방식의 연방제를 들고 나왔다.

 

 

② 1970년대의 남북 연방제

 

김일성은 1973년 6월 23일 체코슬로바키아 공산당 총서 기 후사크 환영대회 연설을 통해 이른바 ‘조국통일 5대강령’ 을 발표하면서 고려연방공화국 국호에 의한 남북 연방제를 제 시하였다. ‘조국통일 5대강령’의 주요 내용은 
① 군사적 대치 상태의 해소, 
② 다방면적인 합작과 교류의 실현, 
③ 각계각층 인민들과 정당·사회단체 대표들로 구성되는 대민족회의 소집, 
④ 고려연방공화국 국호에 의한 남북 연방제 실시, 
⑤ 고려연 방공화국 단일 국호로 유엔 가입 등이었다.
 

이 연방제 안은 1960년대 연방제와는 차이가 있다. 우 선 정부대표로 구성되는 최고민족위원회라는 기구가 없어지 고 그 대신 통일전선 형태의 대민족회의를 전면에 부각시켜 남 한 정부를 인정하지 않으려는 태도를 보였다. 또한 지방정부 의 외교·군사권 인정 등 독자적 활동을 보장하는 부분이 불명 료해지고 ‘과도적 대책’이라는 표현이 사라짐으로써 단계론적 인식이 상당부분 사상되었다.

 

이 제안은 같은 날 우리 측이 ‘평화통일외교정책에 관한 특별 선언’(6·23 선언)을 통해 당장의 통일 보다는 분단현실을 인정할 것을 강조하고 통일에 장애가 되지 않는다는 전제하에 남북한이 함께 유엔에 가입하는 것을 반대하지 않는다고 발표 한데 대한 즉각적인 반응이었다. 북한은 이후 남북한 동시 유 엔 가입을 ‘두 개 조선 조작 책동’이며 분단을 영구화하는 분열 주의 노선이라고 비난하였다.

 

 

③ 고려민주연방공화국 창립방안(1980년대)

 

김일성은 1980년 10월 10일 제6차 당대회에서 기존의 연방제 통일방안을 보다 구체화하여 ‘고려민주연방공화국 창 립방안’을 제시하였다. 이 방안은 자주적 평화통일을 위한 선 결조건, 연방국가의 구성과 운영원칙, 10대 시정방침의 세 부 분으로 나뉜다.

 

우선 자주적 평화통일을 위한 선결조건으로 
① 반공법· 국가보안법 폐지, 군사파쇼정권의 교체 등 군사파쇼정치 청산 과 사회 민주화 실현, 
② 평화협정 체결과 주한미군 철수, 
③ 자 주, 평화, 민족대단결 3대 원칙에 기초한 통일 실현을 제시하여 남조선 혁명의 여건 조성을 위한 의도를 그대로 드러내었다.

 

연방국가의 구성·운영에 대해서는 남과 북에 현존하는 사상과 제도를 인정하는 기초위에 각각 지역자치제를 실시하 는 통일연방국가를 창립하자면서, 남과 북의 동수의 대표들과 적당한 수의 해외동포 대표들로 최고민족연방회의를 구성하 고 거기에서 연방상설위원회를 조직하여 지역정부를 지도하 며 연방국가의 전반적인 사업을 관할케 하자고 주장하였다. 또 한 국호를 고려민주연방공화국으로 하고 대외정책노선은 어 떠한 정치군사적 동맹이나 블록에도 가담하지 않는 중립국가 로 하자고 주장하였다.

 

그 밖에 고려민주연방공화국이 시행해야 할 정책이라고 10대 시정방침을 내놓았는데 경제적 합작과 교류, 과학·문화· 교육 분야에서의 교류·협력, 교통·체신 연결, 지역정부의 대외 활동 조절, 민족연합군 조직 등을 제시하였다.

 

1980년대의 연방제는 기존의 연방제와 큰 차이를 보이 고 있다. 첫째, 과도적 방안이라는 성격을 완전히 배제하고 바 로 통일국가를 창립하자는 완성형 연방제이다. 둘째로 남북한 사이의 제반 문제를 협의·조절하는 기구가 없어지고 연방정부 가 바로 지역정부를 지도하도록 했다. 특히 정치·외교·군사권 을 연방상설위원회가 행사하도록 하였다. 이것은 두 체제의 사 상과 제도를 그대로 두고 연방국가를 형성하자는 전제에도 맞 지 않는다. 셋째로 남한 현 정권의 퇴진과 주한미군 철수 등 남 한 체제의 무장 해제를 겨냥한 사안들을 전제조건으로 제시하였다. 넷째로 현 남북관계에서 추진이 필요한 각 분야의 교류 협력을 시정방침에 포함시켜 통일국가 창립 후로 미루어 버렸 다. 다섯째, 연방국가의 구성과 운영원칙만 있고 연방헌법 등 창설절차가 제시되지 않았다. 북한은 이후에 각계각층을 망라 한 적당한 수의 대표들로 고려민주연방공화국 창립준비위원 회를 발족시킬 것을 제의해 왔는데 남한 정부를 협의의 대상에 서 제외함으로써 이 연방제 안의 의도를 읽게 해준다.

 

 

④ 1민족 1국가 2제도 2정부 연방제(1990년대)

 

북한은 1990년대에 들어와 기존의 완성형 연방제 주장 에 전술적 변화를 보이기 시작했다. 김일성은 1991년 신년사 에서 “북과 남에 서로 다른 두 제도가 존재하고 있는 우리나 라의 실정에서 조국통일은 누가 누구를 먹거나 누구에게 먹히 우지 않는 원칙에서 하나의 민족, 하나의 국가, 두 개 제도, 두 개 정부에 기초한 연방제 방식으로 실현되어야 한다. 북과 남 의 서로 다른 제도를 하나의 제도로 만드는 문제는 앞으로 천 천히 순탄하게 풀어 나가도록 후대에게 맡겨도 되지만 사상과 제도의 차이를 초월하여 하나의 민족으로서 하나의 통일국가 를 세우는 일은 이제 더는 미루지 말아야 한다. 우리는 고려민 주연방공화국 창립방안에 대한 민족적 합의를 보다 쉽게 이루 기 위하여 잠정적으로는 연방공화국의 지역자치정부에 더 많은 권한을 부여하며, 장차로는 중앙정부의 기능을 더욱 더 높 여나가는 방향에서 연방제 통일을 점차적으로 완성하는 문제 도 협의할 용의가 있다”고 주장하였다.

 

이것은 북한이 선 제도통일과 중앙정부 권한 집중을 바 탕으로 한 1980년대의 연방제로부터 ‘제도통일 후대론’과 ‘ 지역자치정부 권한 강화론’으로 선회하고 있음을 보여준다. 1990년대 들어 북한은 동구 공산권의 붕괴, 독일통일 등 급변 하는 세계질서에 충격을 받았으며, 체제생존을 위해 정세를 관 망하면서 수세적·방어적 태도로 일관하였는데, 이로 인해 점 진적이고 단계적인 통일 경로를 택한 것으로 보인다.

 

이러한 1민족 1국가 2제도 2정부 연방제는 중앙정부의 권한이 제한적이고 결합력이 떨어진다는 점에서 ‘느슨한 연방 제’로도 불린다. 그러나 북한은 이후 2제도 2정부 형태의 연방 제를 주장하면서도 그 구체적 내용은 더 이상 거론하지 않았 다. 김정일은 1997년 8월 4일 ‘위대한 수령 김일성 동지의 조 국통일 유훈을 철저히 관철하자’라는 논문을 통해 조국통일 3 대원칙, 전민족대단결 10대 강령(1993.4)과 함께 고려민주연 방공화국 창립방안을 이른바 ‘조국통일 3대 헌장’으로 규정하 여 북한의 공식적인 통일방안이 여전히 고려민주연방공화국 창립방안임을 확인하였다.

 

 

⑤ 낮은 단계의 연방제(2000년대)

 

북한은 2000년 ‘6·15 남북공동선언’에서 ‘낮은 단계의 연방제’안을 제기하였다. 이에 대한 구체적 내용에 대해서는 같은 해 10월 6일 고려민주연방공화국 창립방안 제시 20주 년 기념 보고대회에서 안경호 조국평화통일위원회 서기국장 이 밝혔다. 그는 “낮은 단계의 연방제 안은 하나의 민족, 하나 의 국가, 두 개 제도, 두 개 정부의 원칙에 기초하되 북과 남 에 존재하는 두 개 정부가 정치·군사·외교권을 비롯한 현재 의 기능과 권한을 그대로 가지게 하고 그 위에 민족통일기구 를 내오는 방법으로 북남관계를 민족공동의 이익에 맞게 통일 적으로 조정해 나가는 것을 기본내용으로 하고 있다”고 설명 하였다. 이 내용은 2000년 12월 15일자 ‘노동신문’을 통해 다 시 확인되었다.

 

이 연방제 안은 ‘느슨한 연방제’에서 중앙정부와 지역정 부와의 관계가 모호했던 것에 비해 지역정부가 갖는 권한을 보 다 명백히 하였으며, 정치·외교·군사권을 지역정부에 맡김으 로써 최대한 독자성을 부여하고 있는 것이 특징이다. 그러나 낮은 단계라고 해도 여하튼 하나의 국가이며 연방헌법에 의해 중앙정부가 주권을 행사한다는 점에서는 변함이 없다. 다만 연 방정부가 완전한 의미의 권능을 확보하고 제도적 통일을 이룰 때까지 과도기가 필요하다는 점을 인정한 것이 과거 완성형 연 방제와 다른 점이라 할 수 있다.


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